“未來城市”有多遠?

時隔37年，中央城市工作會議即將召開，其被稱為改革開放以來的第二次最高規(guī)格的“全國城市工作會議”。上一次“全國城市工作會議”召開是在1978年，中共中央下發(fā)了《關于加強城市建設工作的意見》，基本厘定了此后約30年時間中城市建設和發(fā)展工作的基本思路。目前，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到55%，超過50%則意味著從“農(nóng)村社會”邁向“城市社會”，這勢必帶來城市發(fā)展模式改變，社會和經(jīng)濟管理方式轉變、人口政策變化等，這將促進城市發(fā)展理念、規(guī)劃和管理體制等一系列改革。

導讀

在新的形勢下，中國城市發(fā)展進入一個轉折節(jié)點，如何既加快城市化進程，又提高城市發(fā)展質(zhì)量，成為困擾很多城市的矛盾問題。

近日有媒體引述權威人士消息稱，全國城市工作會議即將召開，議題或包括城市規(guī)劃、房地產(chǎn)政策、城市基礎設施建設、城市人口規(guī)模等方面。

1978年全國城市工作會議召開，中央發(fā)布《關于加強城市建設工作的意見》，為改革開放后中國城市發(fā)展定下基調(diào)。其中提出的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，一直影響著中國的城市發(fā)展。

37年后，中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過50%，去年這一數(shù)據(jù)為54.77%，進入城市化加速期。但是，隨著一些城市交通擁堵、人口膨脹、房價急升、城市污染等問題日益嚴重，“城市病”現(xiàn)象困擾著城市的發(fā)展。

隨著城市化進程加快，很多地方政府熱衷于開發(fā)新城新區(qū)，試圖疏解老城區(qū)人口、產(chǎn)業(yè)、功能等，緩解城市發(fā)展中的矛盾。但有些城市不嚴格遵守規(guī)劃，進行無序擴張，導致空城、鬼城頻現(xiàn)，引發(fā)輿論熱議。

在新的形勢下，中國城市發(fā)展進入一個轉折節(jié)點，如何既加快城市化進程，又提高城市發(fā)展質(zhì)量，成為困擾很多城市的矛盾問題。

“城市是中國經(jīng)濟社會發(fā)展的縮影，而且問題復雜，不是住建部或少數(shù)幾個部門能解決的事情，需要高層綜合協(xié)調(diào)。”中國城市經(jīng)濟學會副會長牛鳳瑞告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，如果全國城市工作會議召開，會對中國的城市發(fā)展有指導意義。

城市病如何防治

在北京，上下班高峰期的地鐵擁擠不堪，甚至有人調(diào)侃在地鐵里都能把人擠成照片。

據(jù)北京市統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2014年末北京常住人口2151.6萬人。這些年來北京市為了控制人口，運用了各種手段，既有行政手段也有市場手段。

在剛結束的北京市委十一屆八次全會上，提出十三五期間要嚴格控制人口規(guī)模。北京市委書記郭金龍在會上表示，人口無序過快增長，是北京“大城市病”的重要原因。此前，京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要中明確提出北京市2300萬的人口控制目標，這成為必須堅守的底線。

隨著城市化加快，大城市人口規(guī)模迅速增加，原有的城市基礎設施及規(guī)劃空間難以承載過多人口，導致各種“城市病”出現(xiàn)。此外，人口的迅速集中對資源環(huán)境的承載也提出挑戰(zhàn)。

以北京為例，人均水資源量遠低于世界平均水平，人均水資源占有量只有100多立方米。在南水北調(diào)通水之前，北京已經(jīng)多年超采地下水，形成大片地下漏斗區(qū)，甚至導致一些地區(qū)發(fā)生地質(zhì)沉降。本地水資源無法滿足城市供應，北京多次從河北等周邊一些地區(qū)調(diào)水，但由于同處缺水地區(qū)，河北自身的水資源量也并不豐富。

除了資源承載壓力之外，北京市還面臨著嚴峻的環(huán)境壓力。隨著京津冀城市群的發(fā)展，近些年來空氣污染嚴重，城市霧霾現(xiàn)象頻發(fā)。尤其是首都北京，在交通和環(huán)境壓力之下，使用各種手段試圖緩解矛盾，如汽車搖號等。

但是，在中國城市化加速發(fā)展的背景下，這些控制手段能起多大作用，北京的人口規(guī)模能否控制得住，都是很難說清楚。

牛鳳瑞認為，中國目前的城市化率雖然超過50%，但其中還有半城市化的問題，有一些水分。在他看來，中國這么大的人口規(guī)模，城市化發(fā)展空間還很大，有30個百分點的提升空間，即使城市化率超過80%，仍有兩億多農(nóng)村人口。

人口繼續(xù)向城市涌入，還有一個問題急需解決，那就是戶籍問題。這些年來戶籍政策爭議從未停歇，很多農(nóng)民工無法變?yōu)槭忻瘢舻木褪且坏缿艏拈T檻。戶籍制度的改革，牽涉到公共服務、公共資源均等化的問題，這涉及到階層、區(qū)域之間的利益再分配。

當然，一些中小城市為了發(fā)展壯大，進行戶籍制度改革，打破了城市化的門檻。山東省政府參事、山東省政協(xié)常委、山東建筑大學教授鄧相超對21世紀經(jīng)濟報道表示，除了一線城市，其他城市都處在“搶人”的階段，看誰能搶先一步在戶籍和其他措施的改革上超前，聚集了人口就具備了“第一資源”，城市才能發(fā)展。

避免城市無序擴張

當然，不是每個城市都能搶到人，有些地方為了加快城市建設，規(guī)劃一大批新城新區(qū)而入住率不高，被稱為空城、鬼城。

改革開放37年，中國的城市發(fā)展已經(jīng)今非昔比，很多地方老城區(qū)由于基礎設施落后，城市功能不完善，或者地形因素等，導致?lián)矶?、污染?ldquo;城市病”嚴重。城市進一步發(fā)展如果不采取“攤大餅”式發(fā)展，就需要跳出原有城市框架，建設新的城區(qū)或衛(wèi)星城。

在蘭州，由于四面環(huán)山，中間被黃河一分為二，城市地處狹長的盆地內(nèi)，導致東西交通經(jīng)常擁堵不暢。受地形所限，從西邊的西固區(qū)到東邊的城關區(qū)，僅有幾條主干道可以走，高峰時期一旦發(fā)生交通事故，或者有雨雪霧霾等天氣狀況不佳時，就會造成大擁堵。

由于四面環(huán)山，蘭州市空氣循環(huán)不暢，西固區(qū)很多老工業(yè)企業(yè)排出的廢氣難以揮散，導致蘭州市經(jīng)常發(fā)生霧霾。為此，蘭州市向北規(guī)劃蘭州新區(qū)，將很多企業(yè)搬遷過去，同時也計劃疏解人口。不過，這個新區(qū)離主城區(qū)50多公里以上，導致主城區(qū)難以輻射帶動。

“新城新區(qū)的前提是疏解人口、產(chǎn)業(yè)和功能。”中科院地理所區(qū)域與城市規(guī)劃研究中心主任方創(chuàng)琳對21世紀經(jīng)濟報道表示，對于新城新區(qū)不能一概而論，炒作空城、鬼城等概念，有些城市確實是需要緩解主城區(qū)壓力。不過，他也認為，一些地方?jīng)]有疏解壓力而建設新城新區(qū)，而且離主城區(qū)過遠，這只能是“建了新城，垮了老城”。

在中國城市化加速的現(xiàn)階段，為了應對城市人口的增長，城市擴張不可避免，如何選擇城市的發(fā)展道路則是一個關鍵問題。像北京這樣攤大餅式發(fā)展已經(jīng)暴露了很多問題，但是新城新區(qū)的建設也要因地制宜，否則就走向了另一個極端。

新城新區(qū)是城市發(fā)展的重要手段，它的發(fā)展需要一定過程，有些一開始是鬼城，但過一段時期之后未必。當然，也要正視新城新區(qū)存在的問題，一些地方政府急功近利，或者為了上政績工程而搞新城新區(qū)，配套設施跟不上，產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，造成城市無序擴張。

在新城新區(qū)的建設過程中，一個驅動力就是土地財政。比起舊城區(qū)的拆遷改造來說，新城新區(qū)的建設成本更低，建設面積更大。但是，隨著經(jīng)濟下行壓力加大，以及人口老齡化趨勢，房地產(chǎn)面臨著發(fā)展難題，很多新城新區(qū)的房子難以賣出去，或者房價下跌厲害。

中國進入城市化快速發(fā)展階段，既面臨人口膨脹帶來的城市病的困擾，也面臨著無視城市規(guī)劃，盲目建設新城新區(qū)的無序擴張風險。牛鳳瑞認為，當前中國城市化面臨多重矛盾問題，只有解放思想，及時調(diào)整政策，才能處理好城市化問題。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。