深圳直轄對(duì)周邊的帶動(dòng)作用不大

計(jì)劃單列市出現(xiàn)在20世紀(jì)80年代，是讓一些大城市在我國(guó)國(guó)家計(jì)劃中實(shí)行單列，享有省一級(jí)的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，而不是省一級(jí)行政級(jí)別，其后共設(shè)有沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱、南京、寧波、廈門(mén)、青島、武漢、廣州、深圳、成都、重慶、西安14個(gè)計(jì)劃單列市。1993年，國(guó)務(wù)院決定撤銷(xiāo)省會(huì)城市的計(jì)劃單列，計(jì)劃單列市只剩6個(gè)，在1997年重慶直轄后，就只剩下深圳、廈門(mén)、寧波、青島、大連5個(gè)計(jì)劃單列市。

《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》開(kāi)年第一天登載了鐘偉教授深圳惠州合并后直轄的建議，引起各方熱議。近年來(lái)有關(guān)增設(shè)直轄市的消息時(shí)有耳聞，其中數(shù)經(jīng)濟(jì)總量位列全國(guó)第四的深圳實(shí)行直轄的呼聲最高。但筆者細(xì)加考察之后，認(rèn)為深圳直轄對(duì)周邊的帶動(dòng)作用不大。

從客觀條件來(lái)說(shuō)，深圳確實(shí)具備作為直轄市的各種條件。深圳的經(jīng)濟(jì)總量已超過(guò)很多中西部省份，而且華南地區(qū)一直沒(méi)有直轄市，廣東人口過(guò)億，即使深圳劃分出去了，還有廣州支撐。另一方面，深圳確實(shí)也有直轄的客觀需要。深圳土地面積不足2000平方公里，幾無(wú)發(fā)展空間，實(shí)際上這也是去年深圳房?jī)r(jià)暴漲的一大原因。作為廣東的省轄市，深圳直轄確實(shí)也能擺脫地方束縛，求得更大發(fā)展。

但從行政區(qū)劃設(shè)置層面考量，增設(shè)直轄市，不單要考慮深圳自身的發(fā)展，還應(yīng)將深圳放到更大的空間范圍中來(lái)考量，筆者認(rèn)為，由于深圳旁邊已有香港、澳門(mén)兩個(gè)省級(jí)行政區(qū)，再增設(shè)直轄市，對(duì)促進(jìn)粵港澳合作及珠三角一體化可能產(chǎn)生不利。

更為重要的是，直轄市的設(shè)立，必然要考慮帶動(dòng)周邊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展均衡的功能。1997年增設(shè)重慶直轄市，川東南地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后的區(qū)域均劃入重慶，重慶總面積達(dá)8.2平方公里，總?cè)丝诮?000萬(wàn)。從實(shí)踐效果來(lái)看，重慶直轄市的設(shè)立確實(shí)很好地帶動(dòng)了周邊經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的發(fā)展。

相比之下，深圳地處廣東珠三角東岸，無(wú)論是合并鄰近的東莞還是惠州，均屬于珠三角發(fā)達(dá)區(qū)域。而在廣東，在珠三角成為全國(guó)最發(fā)達(dá)地區(qū)的同時(shí)，廣大的粵東西北地區(qū)仍十分落后，有些地方甚至還是全國(guó)最窮的地區(qū)。

數(shù)據(jù)顯示，2013年，廣東21個(gè)地級(jí)市中，有12個(gè)地級(jí)市的人均GDP低于全國(guó)平均水平，這些大多分布在東西北地區(qū)。有多個(gè)地市只有全國(guó)平均水平的一半左右。在廣東省內(nèi)，最高的深圳人均GDP是最低的梅州的7.38倍。

這其中的一大原因在于，目前珠三角已對(duì)粵東西北地區(qū)形成了“虹吸效應(yīng)”，粵東西北地區(qū)的人才、資金等好的發(fā)展要素流向了珠三角。也就是說(shuō)，要平衡區(qū)域發(fā)展，仍需珠三角做出更多貢獻(xiàn)。因此深圳直轄如果合并東莞和惠州，不僅不利于促進(jìn)區(qū)域的平衡發(fā)展，甚至可能進(jìn)一步拉大珠三角與粵東西北的差距。

實(shí)際上，目前深圳發(fā)展的一大問(wèn)題在于，作為計(jì)劃單列市，深圳經(jīng)濟(jì)財(cái)政上直轄與行政上省轄之間存在著較大沖突。

所謂計(jì)劃單列，其實(shí)質(zhì)是一個(gè)城市在經(jīng)濟(jì)上和省“分灶吃飯”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的很多領(lǐng)域由國(guó)家計(jì)劃部門(mén)審批，且不占省里的指標(biāo)。尤其是1994年分稅制后，就有了一個(gè)最重要的內(nèi)容，即“計(jì)劃單列市”稅收直接與中央分成，不上繳所在省，之后漸漸“去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”，很多審批事項(xiàng)仍需經(jīng)省報(bào)中央，唯獨(dú)這個(gè)財(cái)政直轄保留了下來(lái)。

在計(jì)劃單列體制下，這些城市的經(jīng)濟(jì)確實(shí)獲得了快速發(fā)展，但卻在某種程度上與所在省和其他地區(qū)產(chǎn)生了矛盾。這是因?yàn)?，你?cái)政上不向省里做貢獻(xiàn)，可是你行政上又歸省里管。盡管后來(lái)無(wú)論是深圳還是廈門(mén)等其他單列市，都向所在省上繳一部分財(cái)政收入，但其數(shù)額仍與所在省的期待差距太大。

例如在廣東，幾乎所有最好的資源都流向了珠三角，尤其是廣深兩大城市，但廣東省一級(jí)財(cái)政收入?yún)s主要依靠廣州（當(dāng)然佛山、東莞等地也做了不少貢獻(xiàn)）。也就是說(shuō)，廣東要加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，要平衡粵東西北地區(qū)發(fā)展，其財(cái)政來(lái)源主要來(lái)自廣州和東莞、佛山等地，深圳的貢獻(xiàn)太小。

近幾年，經(jīng)常有廣東人大代表反映，深圳的財(cái)政直接對(duì)接中央財(cái)政，不應(yīng)算在廣東省財(cái)政里面，將深圳除外的話，廣東人均財(cái)政支出排名是倒數(shù)第四，廣東重點(diǎn)大學(xué)錄取率也是全國(guó)倒數(shù)第二。也因此，在廣東省內(nèi)，要求深圳財(cái)政與全省統(tǒng)籌、讓深圳對(duì)廣東財(cái)政多做貢獻(xiàn)的聲音一直不絕于耳。

要解決這個(gè)矛盾，平衡深圳與廣東及其他地市的發(fā)展，一方面讓深圳進(jìn)一步拓展發(fā)展空間，另一方面又能讓其更好地促進(jìn)廣東其他地市發(fā)展，筆者認(rèn)為目前比較可行的辦法包括兩個(gè)方面：

一是適當(dāng)調(diào)整現(xiàn)在的計(jì)劃單列體制，可在財(cái)政分成比例上適當(dāng)調(diào)整、上繳更多比例給所在省，帶動(dòng)省內(nèi)落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在此基礎(chǔ)上，深圳可通過(guò)打造大都會(huì)圈等形式，實(shí)現(xiàn)在更大范圍內(nèi)的區(qū)域融合與一體化。實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展到今天，深圳與周?chē)貐^(qū)的分工與合作已十分緊密，實(shí)現(xiàn)了“你中我有、我中有你”的局面。例如有不少手機(jī)、電子巨頭的研發(fā)營(yíng)銷(xiāo)總部在深圳，但生產(chǎn)基地在東莞、惠州等地。

與此同時(shí)，不論是深圳還是東莞、惠州，目前整個(gè)珠三角的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已十分飽和，無(wú)論是深圳還是東莞，一大批代工、加工貿(mào)易企業(yè)越來(lái)越舉步維艱，未來(lái)只有加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，將更多的傳統(tǒng)勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)以及生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移出去，深圳自身才能騰出更多的空間發(fā)展現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)，也只有這樣，才能進(jìn)一步突破地理空間和行政區(qū)劃的束縛。

當(dāng)然，筆者認(rèn)為近期深圳直轄的可能性不大，并不是說(shuō)未來(lái)就沒(méi)有可能。

我國(guó)目前的行政區(qū)劃，近60年來(lái)沒(méi)有動(dòng)過(guò)大格局上的調(diào)整，只有不斷微調(diào)。但行政專(zhuān)家們?cè)絹?lái)越達(dá)成共識(shí)，現(xiàn)有行政區(qū)劃架構(gòu)已遠(yuǎn)不能支撐國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的需要。而要實(shí)現(xiàn)諸多學(xué)者提到的縮短管理鏈條、實(shí)現(xiàn)三級(jí)政府四級(jí)管理體系，即中央-省-市縣-基層體系，就必然要增加省級(jí)行政區(qū)的數(shù)量。

按照諸多行政學(xué)者的看法，那些人口總量過(guò)大、土地面積過(guò)大、經(jīng)濟(jì)規(guī)模超大的省份，都有可能被拆分。那么對(duì)經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)八分之一、總?cè)丝谶^(guò)億的廣東來(lái)說(shuō)，未來(lái)如果拆分也必須兼顧帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量，其中比較合理的方式是將廣東一分為二，采取類(lèi)似重慶的方式，由深圳領(lǐng)銜，不僅劃入惠州，粵東、粵北等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)也納入，或許這樣更有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。

備注：數(shù)據(jù)僅供參考，不作為投資依據(jù)。